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环保30年:开创中国特色环保的探索与实践
 
      改革开放三十年来,在邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观的正确指引下,我国环境保护事业伴随着改革开放的大潮,激流勇进,开拓创新,坚持“服务经济、治理污染、保护环境、造福人民”的宗旨,积极探索具有中国特色的环境保护发展道路,经过全系统和全社会的共同努力,取得了世人瞩目的成就,做出了应有的贡献,谱写了中国环保史上的壮丽篇章。
  一、我国环境保护事业的发展历程
  三十年来,我国环境保护走过的奋斗历程,与中国经济社会发展的轨迹是密不可分的。开拓具有中国特色的环境保护发展道路,从本质上讲,就是多年来从探索环保自身特点,向探索如何处理环境保护与经济社会协调发展的两者关系,并不断深化认识、正确把握客观规律的转变过程;是探索环境保护政策、法律、制度、措施实现逐步提升、发挥强大作用的过程;是探索环境保护监督管理手段,在实践中不断完善和延伸的过程;是保证我国国民经济在快速发展的同时,环境污染和生态破坏得到的有效遏制,城乡环境质量不断得到改善的探索和实践过程。我国环保工作本着解放思想、实事求是的精神,积极探索,勇于实践,矢志不渝,奋力开拓,为落实环境保护基本国策、推进经济社会可持续发展,作出了不懈努力,取得了重大成就。
  (一)大力宣传基本国策,唤醒全民族的环境意识
  中国的环境保护事业是从宣传教育起家的。这一特点,蕴含着深刻的历史背景。70年代,中国环保事业走过了起步和创业的初期阶段。随着粉碎“四人帮”,中国经济社会各项事业呈现百舸争流、万马奔腾的大好局面。经济社会建设的快速发展,让人民群众看到了脱贫致富的希望,初尝改革开放带来的成果,但在那个由计划经济向市场经济转型的时期,传统的粗放型增长方式成为经济发展的主导模式,并产生着强大的惯性,许多地方的经济增长都是以破坏生态和牺牲环境为代价的。“50年代淘米洗菜,60年代洗衣灌溉,70年代水质变坏,80年代鱼虾绝代”,就是这一发展方式对环境造成严重后果的真实写照。粗放型增长方式带来严重的环境污染和生态破坏等一系列环境问题,对人民群众的生产生活和中国经济社会发展的可持续性造成严重的威胁和危害。
  党和国家对环境问题保持着清醒的认识。1978年,中共中央批准了国务院环境保护领导小组关于《环境保护工作汇报要点》指出:“消除污染,保护环境,是进行社会主义建设、实现四个现代化的一个重要组成部分……我们绝不能走先污染、后治理的弯路。”这是在我们党历史上第一次以党中央名义对环境保护做出的重要指示,标志着我国环保工作步入了中央最高决策层的新时期。1983年召开的第二次全国环保会议,成为中国环保事业的一个转折点,环境保护被确定为基本国策,奠定了环境保护在社会主义现代化建设中的重要地位,确定了“预防为主、防治结合,综合治理”,“谁污染谁治理”的符合国情的环境政策。1989年,国务院召开的第三次全国环境保护会议,进一步明确了环保目标责任制、环境影响评价、“三同时”、排污收费等8项环境管理制度。
  正是在这样的背景下,我国的环境保护事业以宣传教育为起点,广泛宣传环境保护这一基本国策。在唤醒全社会的环境意识的同时,中国环境保护的政策、制度逐步产生,并正式走进国家政治、经济和社会发展的舞台,开辟了中国环境保护新的征程。
  (二)建立完善环境法律制度,推进环境法制建设逐步向决策、规划和综合管理的源头延伸
  保护环境必须依靠法律制度的完善和规范,这不仅是环保工作的需要,也是建设法治国家的必然要求。环境保护工作从诞生之初,就为完善环保法制建设进行着不懈探索和努力。早在1978年,邓小平同志就深刻地指出,要制定环境保护法。1979年,《中华人民共和国环境保护法(试行)》颁布施行。加强环境保护立法,有效地解决了地方政府的角色定位问题,弥补了地方政府在环境管理和监督方面的职能缺位。
  多年来,我国的环境保护法律和制度不断得到加强和完善。目前,我国已制定了包括水污染防治、海洋环境保护、大气污染防治、环境噪声污染防治、固体废物污染环境防治、环境影响评价、放射性污染防治等环境保护法律9部、自然资源保护法律15部,以及清洁生产、可再生能源、农业、林业、畜牧等与环境保护关系密切的法律。国务院制定或修订了《危险化学品安全管理条例》、《排污费征收使用管理条例》、《野生动植物保护条例》等50余项行政法规;发布了《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》等法规性文件。与此同时,国家颁布了1100余项环境保护标准,建立了国家和地方环境保护标准体系。颁布了《环境影响评价法》,开展了规划环评和战略环评,将环境法制建设推向了决策、规划和综合管理的源头。国家环保部门联合相关部门推出了生态补偿、绿色信贷、绿色证券、绿色贸易、环境污染责任保险等环境经济政策,公布了高污染、高风险产品名录,严格了企业上市环保核查,有效地抑制了“两高一资”产业扩张,防范了股市风险。
  (三)调整和创新环境保护战略,以环境保护优化经济增长
  战略,是左右政策方向、影响政策制定、决定工作成败的基础和关键。我国的环境保护战略根据形势的变化和需要进行不断创新和改革。
  1992年,联合国环境与发展大会召开后,我国在世界上率先制定了环境与发展十大对策,第一次明确提出转变传统发展模式,走可持续发展道路。1996年《国务院关于环境保护若干问题的决定》,明确提出“保护环境的实质就是保护生产力”,首次把实行主要污染物排放总量控制作为改善环境质量的重要措施。
  进入新世纪,党和国家对环境保护更为重视。党的十六大,把实现经济发展和人口、资源、环境相协调、改善生态环境作为全面建设小康社会4项重要目标之一。党的十六届五中全会提出,“要加快建设资源节约型、环境友好型社会”,首次把建设资源节约型和环境友好型社会确定为国民经济与社会发展中长期规划的一项战略任务。2005年12月,国务院发布《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》,描绘了我国5~15年环保事业发展的宏伟蓝图,是指导我国经济、社会与环境协调发展的纲领性文件。2006年4月,第六次全国环保大会召开,国务院总理温家宝在大会上强调,做好新形势下的环保工作,关键在于加快实现“三个转变”:一是从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重;二是从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步推进;三是从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题,自觉遵循经济规律和自然规律,提高环境保护工作水平。“三个转变”是全面落实科学发展观的重大举措,是环保工作顺应时代发展要求的战略性、方向性、历史性转变。实行这一历史性转变,使环保工作的战略思想发生了深刻变化:以环境保护优化经济增长,成为环保工作战略的核心;全面推进、重点突破成为贯彻这一战略思想的重要原则;保障广大人民群众饮水安全作为首要任务,成为落实这一战略思想的重要突破点和抓手。
  2007年10月,党的十七大胜利召开,对于推进新时期环保事业发展具有里程碑的重大意义。十七大把生态文明首次写入了政治报告中,将建设资源节约型、环境友好型社会写入党章,把建设生态文明作为一项战略任务和全面建设小康社会目标首次明确下来,标志着环境保护作为基本国策和全党意志,进入了国家政治经济社会生活的主干线、主战场、大舞台,充分显示了党和国家的环保理念进一步升华,环境保护将站在新的历史起点上,迎来了大发展的良好机遇,迈开了大踏步前进的坚实步伐。
  (四)环境保护事业快速发展,推动了环保机构不断加强
  三十年来,国家环保行政机构的设置,随着环保事业的快速发展而不断加强,先后走过了四次跨越阶段,产生了质的飞跃,即从1982年在城乡建设环境保护部设立环境保护局,到1988年成立国务院直属的国家环境保护局,再到1998年升格为国家环境保护总局,直至2008年召开的十一届全国人大正式批准成立中华人民共和国环境保护部。与此同时,全国各地区从省、市、县三级政府成立了职能健全的环境保护机构,形成了从中央到地方的环境行政执法监督的完整体系。回顾我国环保机构和能力建设不断加强的历史,充分体现了党中央、国务院对环保工作的高度重视,体现了经济社会发展的客观要求。加强我国环保机构和能力建设,将为中国经济社会与环境保护走上和谐发展之路,发挥出越来越重要的作用。
  (五)在推进历史性转变新时期,环境保护取得重要成果
  改革开放三十年,是我国环境保护事业健康发展的最好时期。特别是近两年来,环境保护事业呈现出蓬勃发展的大好局面,取得突破性进展。
  污染减排出现重要转机。国务院向全国人民作出承诺,“十一五”主要污染物排放总量削减10%,并作为约束性指标必须完成。“逆水行舟,不进则退”。我部将两项污染减排指标层层分解、明确责任、狠抓落实,大力推进结构减排、工程减排和管理减排,出台了促进污染减排的产业、财税、价格等一系列政策。通过各地各部门的共同努力,2007年,全国化学需氧量和二氧化硫排放量比2006年分别下降3.14%和4.66%,污染减排第一次出现“拐点”,实现双下降。《人民日报》把“双下降”评为2007年国内十大新闻之一。
  重点流域区域环境治理持续推进。水是生命之源。我部加大污染防治力度,把保障群众饮水安全作为首要任务,对集中式饮用水源保护区排污口进行了清理,保证城乡70%的饮用水源保护区达到了规范要求。截止2008年5月,淮河、海河、辽河、松花江、三峡库区及上游、丹江口库区及上游、滇池、巢湖流域水污染防治“十一五”规划和太湖流域水环境综合治理总体方案陆续经国务院批复实施。加大协调督办力度,为北京绿色奥运提供环境保障。提出了让不堪重负的江河湖海休养生息重要举措,掀开了流域污染治理的新篇章。我国污染防治战略已经发生重大变化,正从末端治理向源头和全过程控制转变,从浓度控制向总量和浓度控制相结合转变,从点源治理向流域和区域综合治理转变,从简单的企业治理向调整产业、发展清洁生产和循环经济转变。
  “两高一资”产能过快增长得到有效遏制。我们把环境准入作为宏观调控的重要手段,遏制“两高一资”产能过快增长。一方面提高了电力、钢铁、石化等13个高耗能、高排放行业建设项目的环境准入条件,否决了一批违法违规项目;对全国9000多个新开工项目进行专项清理检查,进一步严格企业上市环保核查,抑制了“两高一资”产业扩张。另一方面,对环境污染严重、环境违法突出的行业和地区,果断采取“区域限批”、“流域限批”措施,极大震慑了环境违法行为。积极开展规划环评,优化了产业结构和空间布局,提升了发展质量。
  事关民生的突出环境问题得到高度重视。环境与民生息息相关,与群众利益紧密相连。各级环保部门把危害群众健康的突出环境问题作为重点工作来抓,连续开展了整治违法排污企业、保障群众健康环保专项行动。面对突发环境事件高发态势,加强监测,严密防控,当好政府的参谋助手,/牛河污染、太湖蓝藻危机等社会高度关注的突发环境事件得到了妥善处置,为维护群众环境权益、保护民生发挥了重要作用。
  生态保护工作取得积极进展。大力弘扬环境文化,倡导生态文明,引领绿色生产和消费,生态文明理念在全社会进一步树立。按照建设社会主义新农村的要求,针对日益凸显的农村环境污染问题,加强农村面源污染防治,首次启动了全国土壤污染状况调查,为保障“米袋子”、“菜篮子”安全奠定基础。开展建设生态示范创建活动,推出了一批国家生态市(区、县)。加强了自然保护区建设,目前,全国自然保护区面积已占陆地国土面积15%以上,初步形成了类型比较齐全、布局比较合理的自然保护区网络。
  二、我国环保工作取得的基本经验
  回首三十年的环保工作,我们可以得出以下一些重要经验。
  ——坚持把环境保护放到经济社会发展的大局中统筹决策,努力探索和谐发展的生态文明之路。一部环境保护史就是一部正确处理环境与经济的关系史,离开经济谈环保就是缘木求鱼。从某种意义上讲,发展就是燃烧,烧掉的是资源,留下的是污染,产生的是GDP,科学发展就是消耗的资源越少越好,产生的污染越小越好,最好是“零排放”,前者是“资源节约”,后者是“环境友好”,总括起来就是又好又快、好字优先;切实把环境保护放到经济社会的大格局中统筹兼顾,促进经济社会又好又快发展。加强生态文明建设,必须以尊重维护自然为前提,以人与人、人与自然、人与社会和谐共融为宗旨,以形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式为内涵,引导全社会走上持续和谐的发展道路。
  ——坚持从宏观战略层面解决环境问题,努力促进环境保护与经济发展的高度融合。解决环境问题必须从发展方式上寻根源、找办法、求出路。要将保护环境作为推动经济社会科学发展的内在要求,把调整产业结构作为实现污染减排目标和解决结构性污染的重要手段,积极配合有关部门淘汰落后产能,既大幅度减少了污染,又有力地促进了经济质量的提升。近几年,国家环保部门联合有关部门出台的脱硫电价、绿色贸易、绿色信贷、绿色保险、绿色证券等环境经济政策,在推进污染减排方面发挥了重要作用。实践证明,必须将环境保护政策渗透到生产、流通、分配、消费的各个领域,努力将环境保护与经济建设融为一体,在保护环境中促进科学发展。
  ——坚持实施最严格的环境保护措施,让不堪重负的江河湖海休养生息。发达国家的环保历史实践表明,在积重难返的环境污染面前,必须实施最严厉的环境保护制度。让不堪重负的江河湖海休养生息,就是要促进经济发展方式的转变,走上科学发展的道路。实践证明,改善水环境质量,必须大力削减污染排放总量,严禁向水体排放有毒有害物质,加快淘汰落后产能,加强饮用水源保护,加快工业和城市污水处理步伐,合理开发利用水资源,努力让江河湖海重新焕发生机和活力。
  ——坚持把环境保护同改善民生紧密结合起来,积极推进社会主义和谐社会建设。“国以民为上,民以生为先”。环境公平与社会公平密切相关,环境不公平必然导致社会不公平。要把改善民生问题作为社会建设的重点,着力解决环境不公平问题,维护群众环境权益,积极推进和谐社会建设。
  ——弘扬中国环保精神,加强队伍“五大建设”。做好环保工作,关键在人,核心是精神。在松花江水污染防控战役中凝结而成的“忠于职守、造福人民,科学严谨、求实创新,不畏艰难、无私奉献,团结协作、众志成城”的中国环保精神是时代的象征,是事业的旗帜,是加强机关思想、组织、作风、制度和业务建设,造就一支政治素质好、业务水平高、奉献精神强的环保队伍强大精神力量。在这次汶川抗震救灾斗争中,广大环保干部职工发扬中国环保精神,面对生死考验,临危不惧、一往无前、众志成城,全力以赴打好防止环境次生灾害的应急攻坚战,为确保灾区环境安全做出了重要贡献。
  三、坚定不移践行科学发展观,全力推进环保历史性转变
  党的十七大给我国环保事业带来了前所未有的大好机遇,同时也赋予了环保工作更加艰巨的新任务。科学发展观是统领环保工作的根本指针,环境保护是落实科学发展观的重要领域。环保部门要乘势而上,深入贯彻落实科学发展观,立足大舞台,抓住主干线,进入主战场,加快推进历史性转变,为环保事业的发展作出更大贡献。
  (一)举全局之力实现污染减排目标,在打好节能减排战役中发挥“突击队”作用。污染减排是一项约束性指标、刚性任务。我们要采取更有力的措施,巩固减排成果,着力推进结构减排、工程减排、管理减排和政策减排,着力加大重点行业、重点领域污染减排力度,以此带动全社会污染减排工作深入开展,确保如期完成主要污染物减排目标。
  (二)坚持从宏观战略层面决策环境问题,在推进资源节约型、环境友好型社会建设中发挥“排头兵”的作用。要充分发挥环境影响评价在国家宏观调控中的作用,严格执行环评制度,遏制“两高一资”行业过快增长。进一步严格企业上市环保核查,对环境污染严重、环境违法突出的行业和地区,采取“区域限批”、“流域限批”措施,切实把好环境准入这个关口。着力推行环境经济政策,建立绿色市场经济体系。加快推进规划环评试点,完善工作机制,启动战略环境影响评价。深入开展环境宏观战略研究,推动环保进入国家宏观决策层面,为新形势环保工作新发展夯实基础。
  (三)坚持把环境保护与改善民生结合起来,在推进社会主义和谐社会建设中发挥“先行者”作用。深入做好“三河三湖”、南水北调、三峡库区和松花江等重点流域污染防治工作,切实保障人民群众饮水安全。加大城市环境综合整治力度,努力实现北京绿色奥运的目标。继续深入开展环保专项行动,切实解决群众反映强烈的环境诉求,维护人民群众环境权益。
  (四)大力倡导生态文明理念,在推进生态文明建设中发挥“主力军”作用。要以生态补偿促进社会公平,以生态平衡推进社会和谐,以环境文化丰富精神文明,在全社会树立生态文明理念。认真贯彻《全国生态文明建设纲要》,开展生态示范创建工作,全面加强农村环境保护工作,严控重污染企业和落后产能向农村和落后地区转移,积极推动社会主义新农村建设。
  (五)不断完善环保体制机制制度,在推进国家政治经济体制改革中发挥“试验田”作用。按照中央《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》,积极推动用“绿色GDP”考核地方政府。认真贯彻中央关于行政体制改革的意见转变政府职能,不断完善环保体制机制,成为更具有透明性、公共性和服务性的政府部门。认真贯彻《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》,推动地方政府和企业树立正确的政绩观和发展观。
  (六)积极发展国际环境合作,在国家外交事务中发挥“主流影响力”作用。党的十七大首次将环保合作作为我国和平发展外交政策的重要组成部分,标志着我国环境保护国际合作进入了一个新的历史起点。要转变合作观念,创新合作模式,围绕“大国是关键”、“周边是首要”、“发展中国家是基础”的要求,以“维护权益,争取利益,树立形象”为原则,加强双边、多边环境合作交流,树立我国在全球环境事务中积极负责的形象。
  展望未来,前途光明。我们要抓住环境保护发展的大好机遇,进一步解放思想,求真务实,开拓创新,谱写环境保护的新篇章。
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